Où en est la dépense publique ?

Résumé
Depuis 40 ans, la France est en déficit permanent de ses dépenses publiques et elle ne respecte plus depuis longtemps les limites de déficit et de dette définies par le traité de Maastricht.

En 1999, avec l’affaire de la cagnotte et de nouveau en 2007 au moment de l’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy, elle a laissé passer des occasions historiques de redresser ses comptes.

Et pourtant, au quotidien, on ne peut que constater que tous acteurs demandent des impôts(ou des cotisations sociales) moins lourds (la France a un ration de dépenses publiques dans son PIB nettement au-dessus de la moyenne dans l’Union Européenne).

Encore faut-il trouver les moyens de réduire ou pour le moins maitriser les dépenses, et pour cela partir de deux constats : les prestations sociales représentent un poids majeur dans le total et le nombre de fonctionnaires a augmenté plus vite que l’emploi depuis 30 ans.

C’est en particulier du côté des dépenses de retraite d’une part, de l’organisation administrative globale d’autre part qu’il va bien falloir se résoudre à agir.

Ce sont de réformes majeures dont notre pays a besoin.

Développement

Pourquoi ?
Tout le monde a appris ou lu depuis Keynes qu’un des moyens de lutter contre une crise économique est d’augmenter la dépense publique.
On oublie souvent de préciser deux choses importantes :
• la première est que cette méthode est adaptée quand la crise résulte d’un déficit de demande, ce qui est loin d’être toujours le cas.
• La seconde est qu’il y un corolaire indispensable à la relance par la dette, c’est qu’il faut diminuer le déficit public voire dégager des excédents quand l’économie va mieux. C’est comme pour les montagnes russes : on prend plus de vitesse dans la descente si on part de plus haut. On peut aussi comparer à la situation d’un ménage qui peut d’autant plus se permettre de dépenser en période de vaches maigres qu’il a économisé en période de vaches grasses. Faute de réduire la dépense quand cela va mieux, on accumule les déficits.

Un déficit permanent depuis 40 ans

Cela fait plus de quarante ans que la France est en déficit public, sans que manifestement cela ait permis de relancer suffisamment l’économie pour ramener le chômage aux taux antérieurs : on peut légitimement se demander si la méthode est adaptée ! En fait, la France n’a pas eu de vrai problème de demande dans la plus grande partie de cette longue période (la question s’est posée pour quelques mois en 2001 après l’éclatement de la bulle Internet et en 2008 avec la crise financière).

En raison de la manière dont les recettes et les dépenses publiques sont organisées et définies, les déficits se creusent automatiquement quand la croissance diminue, car les cotisations sociales, la TVA ou l’impôt sur les sociétés rentrent moins bien. C’est le contraire quand la croissance augmente. La politique keynésienne se fait donc en partie automatiquement.

Déficit public

Source Wikipédia

Une erreur historique à la fin des années 90

A partir de 1997, la France a bénéficié d’une croissance vigoureuse, grâce à la politique de désinflation compétitive menée précédemment et à la chute des taux d’intérêts, dans un contexte de pétrole bon marché et de hausse du dollar. Le déficit public passe alors de 4,1% du PIB en 1996 à 3,0% en 1997, 2,7% en 1998, et 1,8% en 1999. Avant l’éclatement de la bulle Internet (achevé par la baisse des cours de Bourse à la suite des attentats du 11 septembre 2001 et la faillite d’ENRON en décembre 2001), la poursuite de ce rythme aurait pu déboucher sur la fin du déficit et même sur un solde positif : c’est ce qui s’est passé au Royaume Uni, parti à peu près au même niveau de déficit en 1996.
Las, le 14 juillet 1999, lors de son traditionnel discours, le Président de la République Jacques Chirac raconte que le gouvernement est en possession d’une cagnotte. « Nous avons depuis deux ans une croissance qui fait que nous avons énormément d’argent dans les caisses. Il faut tout le talent du ministère des Finances pour masquer le phénomène. Il faut rendre aux Français une part de ce que l’on leur a pris ». La gauche au pouvoir ne résiste pas longtemps et multiplie les dépenses pour plaire à la gauche de la gauche et les cadeaux fiscaux pour plaire aux classes moyennes. On ne peut pas dire que ce choix ait profité à Lionel Jospin en 2002, mais Jacques Chirac y a peut être gagné les élections au détriment de l’intérêt général.
Le résultat est que le déficit public passe à 1,4 en 2000 et même à 1,5 en 2001, avant de replonger à 3,2 en 2002, et 4,1 en 2003, du fait de la crise.
Une occasion historique a ainsi été scandaleusement gâchée

Un consensus de fait pour ne plus augmenter les dépenses publiques

Mais pourquoi vouloir limiter des dépenses, souvent très utiles (penser aux dépenses de santé ou d’éducation par exemple) et ne pas plutôt augmenter les recettes ?
D’abord parce que toutes les dépenses ne sont pas forcément du même niveau d’utilité, mais aussi parce qu’on ne peut pas augmenter les taux d’imposition ou de cotisation indéfiniment, sous peine d’alimenter la fraude (travail au noir par exemple) ou de freiner de manière trop importante le fonctionnement et la croissance de l’économie.
Deux affaires récentes, économiquement tout à fait anecdotiques mais symboliquement très révélatrices, montrent la réticence à l’impôt : les députés ont voté deux baisses de TVA, pour la presse en ligne (Médiapart a dès l’origine refusé de payer la TVA normale pour « exiger » le taux très réduit de la presse papier dont il ne supporte qu’une très faible partie des coûts) et pour les tampons hygiéniques féminins.
On notera par ailleurs que la part des dépenses publiques dans le PIB français (55,9% en 2011) se situe nettement au-dessus de celle similaire chez nos grands voisins, que ce soit le Royaume Uni (49,6 %), l’Allemagne(45,3%), l’Italie(49,9%) ou l’Espagne(45,2%)

Où va la dépense?

La première question à se poser est évidemment de quoi est composée la dépense publique, ou plus exactement quel est le poids de chaque type de dépenses (source projet de loi de finances 2013) et comment elle a évolué dans le temps.

Répartition de la dépense publique

Autre manière de décomposer les dépenses ci-dessous, qui permet notamment de mesurer le poids des fonctionnaires (un peu moins d’un quart des dépenses totales) :

Dépenses publiques par catégorie

Et enfin la répartition par type de gestionnaire (État, administrations locales, Sécurité Sociale

Consolidation dépense publique

 

ODAC : organismes divers d’administration centrale (672 en 2012 d’après Wikipédia), par exemple le CNRS, l’Agence national pour l’habitat, le musée du Louvre ou le CEA
APUL : administrations publiques locales, depuis les communes jusqu’au région, en passant par les diverses intercommunalités et les départements.
ASSO : administrations de sécurité sociale regroupent les hôpitaux et l’ensemble des régimes de sécurité sociale – régime général et régimes spéciaux6 – ainsi que les régimes de retraite complémentaire (Agirc, Arrco, Ircantec) ; elles comprennent aussi l’assurance-chômage (Unedic, devenu Pôle emploi en 2009). Enfin, depuis le passage des comptes nationaux à la base 2005, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) appartiennent désormais aux ASSO.

Sur très longue période, l’augmentation des charges d’intérêt est due à l’augmentation de la dette, mais elle a été heureusement freinée par la baisse des taux d’intérêts qui se situent aujourd’hui à un niveau extrêmement bas. Une augmentation de ces taux coûterait fort cher.

Le poids majeur des prestations sociales

Toujours sur très longue période, la part des retraites et de l’assurance maladie (qui représentent la plus grande part des prestations sociales) ne cesse d’augmenter : par exemple, la part des retraites dans le PIB a doublé depuis 1970.

Historique protection sociale

La masse salariale est évidemment liée au nombre de fonctionnaires (les salaires ont très peu progressé ces dernières années).
A partir du rapport Pébereau (2005) et du numéro 1544 d’INSEE Première (avril 2015) on construit le tableau des effectifs suivants (attention, il y a eu des transferts de la FPE vers la FPT qui expliquent en partie la différence des évolutions)

Tableau Evolution effectifs FP

 

En 30 ans, l’emploi public a augmenté de plus de 34 %, plus de deux fois plus vite que l’emploi total. Cela peut s’expliquer en partie par le fait que les gains de productivité sont plus faibles dans les services que dans l’industrie ou l’agriculture (l’emploi agricole a été divisé par trois sur la période) ; Mais on peut aussi penser qu’il y a des marges de productivité insuffisamment utilisées.

Dans la Fonction Publique Hospitalière, il y a eu de nombreux efforts de réalisés (il reste cependant des champs de progrès importants) mais il y a des résultats mesurables avec un gain de près d’environ 7 ans d’espérance de vie. Surtout, les effectifs risquent encore d’augmenter avec le papy-boom : les classes nombreuses nées à partir de 1945 atteignent maintenant l’âge de 70 ans, et on sait que ce sont les personnes âgées qui ont le plus de dépenses de santé.

Comment progresser ?
Un axe d’amélioration réside certainement dans la simplification du système, à condition qu’on ne fasse pas des réformes homéopathiques mais des réorganisations radicales

Par exemple, chaque niveau administratif est sensé s’occuper d’un domaine et le bon sens voudrait qu’il soit le seul à le faire. En réalité, chaque niveau peut décider d’empiéter sur le domaine des autres, ce qui occasionne évidemment des doublons.

Le nombre élevé de niches fiscales est aussi une anomalie : il y en a tellement qu’il n’y a pas accord sur leur nombre ! Wikipédia cite les valeurs de 468, de 486 et de 509 dans le même paragraphe ; Même en tenant compte du fait que l’Etat s’occupe par nature de nombreux sujets, et si on admet le présupposé qu’une niche fiscale traduit une priorité politique, comment peut-on imaginer que le pays a plus de 450 priorités ?
Si on veut simplifier, la question n’est pas de passer de 450 à 400 niches fiscales mais de 450 à 10 ou 20. On n’en prend pas le chemin pour l’instant. Et il faudra admettre que l’objectif de la suppression n’est pas d’augmenter la rentabilité de l’impôt mais de le simplifier : la contrepartie de la suppression des exonérations, c’est la diminution des taux de base.

Le deuxième axe de maîtrise des dépenses concerne les retraites.
• Parce qu’elles représentent un montant de dépenses très important (plus de 300 milliards d’euros)
• Parce que c’est le poste qui a le plus progressé depuis 50 ans
• Parce qu’il est facile techniquement (mais évidemment beaucoup plus difficile politiquement) de limiter les dépenses, en augmentant le nombre de trimestres nécessaires pour prendre sa retraite à temps plein et/ou en instituant un vrai système de décote / surcote.

Part des retraites dans le PIB

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